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第十八章 土地 盘活存量与优化结构（第2页）

据课题组预测，2013～2023年中国的人均GDP会在9802～16737国际元之间，城市化率在53.73%～61.9%之间，从发达国家的经验来看，这一阶段的城市用地处于较快增长的时期，住宅用地、工业用地、公共用地的规模都将快速上涨。

2000年以来，中国城市建设用地（包括县城）呈现出较为明显的线性变化特征。

在国家未来从严控制城市建设用地供应、鼓励提高土地利用效率的政策大背景下，参考日本、韩国等国家的经验，考虑到数据可获得性，基于2000～2012年的历史数据，对2013～2023年的城市建设用地情况作了预测。

未来一二线城市的土地供需矛盾仍将突出，住宅用地占比有待提高

从土地供应的情况以及城市建设用地的增长趋势来看，未来城市建设用地的供需矛盾仍将十分突出。

特别是由于500万以上人口的新增建设用地将受到限制，未来几年，一二线城市的土地供应将更为紧张。

就住宅用地供应量看，2013年前三季度，北上广深这四个一线城市的供应量和同比增速都大幅提高，但从楼面地价、溢价率等指标看，一线城市的地价上涨趋势和不断提高的溢价率，表明一线城市的住宅供需矛盾已非常突出，还需要进一步增加住宅用地，尤其是满足刚性需求的普通商品住宅用地。

如果将我国这些大城市与全球各大城市相比，住宅用地在整个城市用地的比重仍然偏低。

如纽约、首尔和伦敦的住宅用地占比分别是42.2%、62.5%和46.7%（对应年份分别是2002年、2009年和2005年）。

2012年，我国四个一线城市（北上广深）的住宅用地平均占比不到24%，距上述发达经济体的大城市平均占比还有很大差距；二线城市（如天津、杭州、重庆）的占比也远低于国际水平。

2014年我国土地市场的基本推测

全国土地市场分化的趋势可能会进一步加深

2013年土地市场整体成交较为活跃，特别是一线城市表现较为突出。

据有关数据显示，2013年一线城市土地出让金暴涨，北上广深四个一线城市的土地出让金突破5000亿元大关，达到了5014亿元，是2012年的2.5倍。

相比之下，三四线城市由于过度开发造成的“空城”

现象，使得土地市场表现相对暗淡，与一二线城市形成鲜明的对比。

预计2014年，国内一线城市的土地资源供应紧张的局面不会改变，房地产企业也在向市场更好的一二线城市聚集，一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”

的分化趋势仍会持续。

各地农村集体经营性土地流转将逐渐增加

从未来来看，十八届三中全会的《决定》提出了从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率的要求。

并且《决定》也进一步指出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。

在未来城市用地的新增供给仍将比较紧张的状况下，各地推进农村集体经营性土地流转的动力迅速增加，目前已经开始了一些尝试，如广东、安徽等一些地区已经开展了试点工作，海南、山东、上海等地也在积极探索试点工作。

预计2014年，各地势必会更加积极地推进相关试点工作，农村集体土地入市流转将会迅速增加。

推进集体建设用地入市，缓解经济发展的土地约束

本部分大量借鉴了刘世锦、刘守英、许伟、邵挺撰写的国务院发展研究中心调研报告的内容。

十八届三中全会提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。

这一决定为释放这些改革红利和增长潜力提供了政策基础。

推进集体建设用地入市有助于释放经济增长空间

推进集体建设用地入市，通过激活存量，可以有效缓解经济发展的土地供需矛盾。

在城市建设用地供给硬约束的情况下，土地供需矛盾日益突出，大多数地区发展空间大幅压缩，严重影响经济的进一步发展。

据统计，2012年各地申请建设用地面积高达1800万亩，与实际下达计划指标相比，供需缺口在23左右。

在增量难以取得大的突破的现实情况下，通过推进集体建设用地入市，激活存量，成为解决用地不足的重要途径。

有关数据显示，2005年以来，我国集体建设用地的总规模达到2亿多亩。

由此可见，我国集体建设用地数量庞大，是经济发展过程中可资开发与利用的重要要素。

如广东省存量集体建设用地多达360多万亩，相当于年新增建设用地规模的十几倍。

截至2012年底，广东省已标图入库的“三旧”

（旧物业、旧城镇、旧村庄）用地414.15万亩，占全省建设用地总面积的14.55%。

已改造的存量集体建设用地，能够腾出约40%用于重新开发。

按照这个比例估算，如果360多万亩“三旧”

用地全部得以改造，可以节约出100万亩以上的土地，相当于广东省未来十年新增建设用地规模的40%。

推进集体建设用地入市，可以实现土地的集约利用，提高土地效益

将原来闲置或利用效率较低的集体建设用地，通过入市交易进行投资改造，可以直接提高土地的利用效率。

以广东省为例，2008～2012年底，共完成“三旧”

改造项目2851个，面积15.06万亩，节约用地6.73万亩，平均容积率提高127%，建筑面积增加1.3倍。

佛山市桂城区瀚天科技城项目前身是一片凌乱的废旧钢材加工交易场，年产值不足1亿元，税收不足100万元。

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